摘要：區(qū)域經濟的沖突嚴重制約了我國區(qū)域經濟的統(tǒng)籌發(fā)展，制定和完善區(qū)域經濟橫向合作法律制度具有重要意義。區(qū)域經濟橫向合作法律制度的建構要以建立區(qū)域橫向合作全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展的長效機制為目標。區(qū)域經濟橫向合作法律制度體系的構成主要包括區(qū)域橫向合作協(xié)調法律制度和區(qū)域橫向合作市場培育法律制度。
關鍵詞：區(qū)域經濟；橫向合作；法律制度
　　改革開放30年來我國區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略的歷程，基本上經歷了由非均衡發(fā)展到協(xié)調發(fā)展、再到統(tǒng)籌發(fā)展的三個階段，實現了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重大推進，取得了舉世矚目的巨大成就，造就了帶動國民經濟整體增長的經濟核心區(qū)和增長極，促進了整個國民經濟的高速增長，增強了國家的經濟實力。但不能否認，同時也存在著一些失誤和問題，問題之一是其區(qū)域橫向合作不充分不協(xié)調，區(qū)域產業(yè)結構趨同、重復建設、原材料大戰(zhàn)、價格大戰(zhàn)等就是其典型表現，最明顯的例子就是自20世紀80年代以來我國已爆發(fā)的兩輪區(qū)域經濟沖突。2001年，四川、陜西、甘肅、青海、寧夏等省區(qū)的國內生產總值增長率都達到了9．0％以上；2005年，西部地區(qū)經濟平均增速在l2％以上，超過全國9．9％的平均水平。可就在西部經濟強勁增長的情況下，東西部差距卻仍然在不斷地擴大。西部地區(qū)的GDP總量仍然很低，2007年西部12個省區(qū)GDP的總和不到4萬億，占全國GDP的17％左右；而東部地區(qū)超過2萬億元的省份就有3個。6年間，東西部人均GDP差距由6430元擴大到13230元，增加了1倍多。到2007年東部地區(qū)人均GDP達到了西部的2．2倍。從法律制度角度來看，建立完善的促進區(qū)域經濟橫向合作法律制度是解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題的重要措施之一。
　　一、區(qū)域經濟橫向合作法律制度的概念及作用
　　區(qū)域經濟橫向合作法律制度是國家立足于區(qū)域自然稟賦和經濟發(fā)展差異，在區(qū)域間經濟發(fā)展存在互補性的基礎上，為了縮小區(qū)域差距，促進區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展，實現各地區(qū)共同繁榮進步而制定的一系列規(guī)范性文件的總稱。由于自然、歷史和現實的原因，全國各個地區(qū)在經濟發(fā)展上存在著不平衡和互補性。國家從行使管理職能出發(fā)，制定了一系列的法律法規(guī)來促進區(qū)域間的經濟合作，這就產生了區(qū)域橫向合作法律制度。在社會主義市場經濟條件下，發(fā)展和完善區(qū)域橫向合作法律制度十分必要。區(qū)域橫向合作法律制度能夠有效規(guī)范和保障區(qū)域合作的順利實施，促進各地區(qū)經濟社會的共同發(fā)展，實現互通有無和互利雙贏，鞏固國家的團結和社會穩(wěn)定。
　　區(qū)域經濟橫向合作法律制度是經濟法的重要組成部分，是我國社會主義法律制度體系的重要內容。區(qū)域橫向合作法律制度起源于國家組織的對口支援和經濟技術協(xié)作。20世紀50年代至60年代，國家提出“城鄉(xiāng)互助，內外交流”的政策，組織地區(qū)之間的經濟協(xié)作，主要是有計劃地組織全國的商品流通和尋求商品供求平衡。1979年以后，區(qū)域橫向合作法律制度開始萌芽，主要表現為國家調整了對口支援和經濟技術協(xié)作的相關法律法規(guī)。2000年國務院發(fā)布了《國務院關于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》，2001年發(fā)布了《國務院辦公廳轉發(fā)國務院西部開發(fā)辦關于西部大開發(fā)若干政策措施實施意見的通知》，這兩個法律文件對西部大開發(fā)的橫向協(xié)作制度做了全面闡述：在西部大開發(fā)中一定要堅定不移地進行地區(qū)協(xié)作和對口支援；在防止重復建設和禁止轉移落后技術與環(huán)境污染的前提下，在投資、財政、稅收、信貸、經貿、工商、勞動、統(tǒng)計等方面采取積極有效措施，支持東部、中部企業(yè)到西部地區(qū)以投資建廠、參加入股、收購兼并、技術轉讓等多種方式進行合作；在中央和地方政府的指導下，動員社會各方面力量加強東西對口支援，進一步加大對西部貧困地區(qū)、少數民族地區(qū)的支援力度，繼續(xù)推進“興邊富民”行動；圍繞西部開發(fā)的重點區(qū)域，發(fā)展多種形式的區(qū)域經濟合作。2006年3月，十屆全國人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》規(guī)定：健全區(qū)域協(xié)調互動機制、健全合作機制、健全互助機制，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。2006年lO月，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出：鼓勵東部地區(qū)帶動和幫助中西部地區(qū)發(fā)展，擴大發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)和民族地區(qū)的對口援助，形成以政府為主導、市場為紐帶、企業(yè)為主體、項目為載體的互惠互利機制。目前，區(qū)域橫向合作法律制度的建設已經到了需要取得突破性進展的關鍵時刻。
　　區(qū)域經濟橫向合作法律制度的建構要以塑造區(qū)域橫向合作全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展的長效機制為目標，這就決定了該法律制度的構建需要尊重市場在資源配置中的基礎性地位和行使國家的宏觀調控職能，統(tǒng)籌兼顧決不偏廢。尊重市場在資源配置中的基礎性地位就要大力培育市場機制，構建區(qū)域間統(tǒng)一的資本市場、人才市場、技術市場等，促進區(qū)域間生產要素的自由流動，發(fā)揮市場機制對資源配置的主體作用。行使國家的宏觀調控職能就要在市場失靈的領域，發(fā)揮國家機構的協(xié)調作用。
　　建立區(qū)域經濟橫向合作法律制度的目的是對開發(fā)活動進行綜合協(xié)調和統(tǒng)籌規(guī)劃，主要實現以下功能：一是綜合規(guī)劃功能，即運用法律手段促進區(qū)域間產業(yè)結構互補性發(fā)展，重組產業(yè)布局，調整發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的產業(yè)結構，實現區(qū)域內的經濟一體化；二是鼓勵引導功能，通過立法明確培育區(qū)域間統(tǒng)一市場的各種鼓勵措施，引導資本、人力和技術資源在區(qū)域間合理流動；三是限制和預防功能，防止區(qū)域經濟統(tǒng)籌發(fā)展中的短期行為，有效解決特殊區(qū)域、特殊文化背景下的保護和發(fā)展問題；限制區(qū)域間爭奪資源、重復建設等行為，減少政府政策的隨意性，使區(qū)域經濟合作在法律制度安排的引導下有效地推進。
　　區(qū)域經濟橫向合作法律制度不僅要有效地防止區(qū)域經濟沖突，更要為區(qū)域產業(yè)結構調整和形成區(qū)域問統(tǒng)一生產要素市場提供有力的法律保障。區(qū)域協(xié)作法律制度的立法目標，決定了該法律制度的創(chuàng)建要從區(qū)域橫向合作協(xié)調法律制度和市場培育法律制度兩方面人手。
　　二、區(qū)域橫向合作協(xié)調法律制度
　　我國地區(qū)之間經濟發(fā)展水平不平衡，經濟發(fā)展落后地區(qū)主要表現為兩種類型：一是落后區(qū)域，這一類地區(qū)主要是由內部條件如自然條件惡劣、資源匱乏、資金短缺、技術落后造成的；二是蕭條區(qū)域，這一類地區(qū)主要是因為區(qū)域所面臨的外部條件發(fā)生了重大變化，其原有的產業(yè)特別是主導產業(yè)已相對落后和衰退，而新的主導產業(yè)又未建立和壯大起來，從而導致其經濟發(fā)展陷入蕭條的境地。按“地區(qū)生產總值”考察：東部10省(市)在全國總量中所占份額過半，按近年(1998—2002)的份額變動分析，所占份額正以年均0．15個百分點的幅度繼續(xù)提高；中部6省的份額占1／5左右，且以年均0．13個百分點的幅度繼續(xù)下降；西部12個省(市、自治區(qū))所占份額不足1／5，以前下降幅度較大，西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，年均下降幅度已縮小到0．117個百分點；東北三省地區(qū)生產總值所占份額不足1／10。按工業(yè)總產值分析，東部10省(市)在全國所占份額達2／3，且以年均0．186個百分點的幅度持續(xù)提升；中部6個省占全國總量的份額近1／7，且以年均0．167個百分點的幅度繼續(xù)下降；西部l2省(市、區(qū))占總量的份額1／10強，且以年均0．129個百分點的幅度繼續(xù)下降_3J。整體來看，區(qū)域間經濟矛盾還較多，利益分配不夠合理，地區(qū)經濟增長的持續(xù)非均衡發(fā)展，對宏觀經濟的整體運行產生了諸多負面影響。
當前我國區(qū)域經濟的兩級調控機制并不完善，區(qū)域經濟的管理仍然存在一些問題，區(qū)域橫向合作協(xié)調制度存在缺陷與不足，突出表現為兩方面：一方面是區(qū)域協(xié)調能力較弱，區(qū)域協(xié)調機制乏力，難以對地方政府形成有效約束，地方保護主義盛行，區(qū)域市場分割嚴重；另一方面，區(qū)域橫向合作法律制度立法層次低、程序性規(guī)定不完善、基本實體制度缺失，如關于規(guī)范區(qū)域競爭，推動區(qū)際協(xié)作方面的規(guī)定，目前僅見于國務院在1986年頒布的《關于進一步推動橫向經濟聯(lián)合若干問題的決定》等零星的文件，大多數區(qū)際關系的協(xié)調仍然處于無法可依的狀態(tài)。因此，構建區(qū)域橫向合作協(xié)調機制法律制度具有十分重要的現實意義。
　　區(qū)域橫向合作協(xié)調機制法律制度主要是指政府協(xié)作法律制度、區(qū)域合作市場中介組織參與法律制度等。這部分法律制度主要是在政府轉型的基礎上，強調政府在區(qū)域橫向合作活動中的協(xié)調仲裁職能?？s小區(qū)域經濟發(fā)展差距的主體，可以由地方政府、社會力量來承擔，但中央政府居于主導地位l4J。從某種意義上講，由于利益分配的矛盾和沖突(主要指中央和地方之間的利益，地方和企業(yè)之間的利益)，導致區(qū)域經濟的法律調控，始終體現著政府對經濟的主動干預，或者說對區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展，主要是以政府特別是中央政府為主導，綜合運用政策、法律等多種手段縮小地區(qū)差距。政府在對經濟干預過程中，要明確自身的角色定位，逐步實現職能轉變，應從全能型政府轉變?yōu)橛邢扌驼?、從審批型政府轉變?yōu)榉招驼母叱杀拘驼D變?yōu)楦咝市驼?、從傳統(tǒng)型政府轉變?yōu)楝F代型政府。為了協(xié)調地區(qū)的發(fā)展，保證區(qū)域橫向合作計劃的有效實施，可以考慮成立全國性的區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展指導機構和區(qū)域性的經濟協(xié)調專業(yè)職能機構，負責區(qū)域經濟開發(fā)的統(tǒng)籌、協(xié)調和監(jiān)督。全國性的區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展指導機構可以由國家發(fā)展改革委員會、商務部、財政部、中國人民銀行等有關部門和區(qū)域經濟專家組成，其主要職責是對區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展提出戰(zhàn)略性、方向性的指導意見，并協(xié)助解決與相關部門經濟政策的協(xié)調事宜。學者張可云認為：“這個機構應該在國務院的直接領導下。負責人的級別只有足夠地高，才能發(fā)揮這個機構的作用。”
　　區(qū)域性的經濟協(xié)調專業(yè)職能機構可由地方政府根據具體需要共同建立，具體解決區(qū)域橫向合作中產生的專門問題。同時為發(fā)揮區(qū)域經濟發(fā)展中社會力量的作用，應鼓勵建立區(qū)域性聯(lián)合經濟自治組織，協(xié)調區(qū)域內各類市場主體的經濟活動。區(qū)域性聯(lián)合經濟自治組織應由區(qū)域內各類企業(yè)自愿參與，代表區(qū)域內企業(yè)的共同利益，反映企業(yè)的共同要求和愿望，溝通政府與企業(yè)的聯(lián)系，加強行業(yè)的內部協(xié)作關系，搞好區(qū)域內企業(yè)的自身管理，促進區(qū)域性各類企業(yè)的共同發(fā)展。同時，在立法中明確促進區(qū)域經濟橫向合作的各類主體的法律地位、權利義務職責和相應法律責任。
　　三、區(qū)域橫向合作市場培育法律制度
　　區(qū)域橫向合作市場培育法律制度可分為區(qū)域間統(tǒng)一資本市場、人才市場、技術市場培育等法律制度。國家應利用財政、稅收等優(yōu)惠政策鼓勵建立區(qū)域性資本市場、人才市場、技術市場，促進各種勞動要素在區(qū)域間市場自由流動。
　　首先，在全球性金融危機的背景下，完善我國區(qū)域經濟橫向合作發(fā)展的金融法律制度更具有緊迫性。政府應提高金融宏觀調控的預見性、針對性和靈活性，在區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展中，應充分發(fā)揮宏觀調控金融工具的重要作用，積極實施區(qū)域信貸向中西部傾斜的政策和區(qū)域性優(yōu)惠利率政策。政府應依法加強對區(qū)域性金融資本的監(jiān)管，并采取傾斜政策，降低經濟不發(fā)達地區(qū)設立金融機構的條件，適當增加區(qū)域性商業(yè)銀行的數量和規(guī)模，支持經濟不發(fā)達地區(qū)所需要的投資項目以及信貸融資。政府應利用市場力量規(guī)范發(fā)展金融機構，建立完善區(qū)域間多元化的金融機構體系，幫助區(qū)域內企業(yè)實現異地融資。采用的形式可以是組建區(qū)域發(fā)展銀行，也可以是組建適應地方經濟特點的地區(qū)性單元制商業(yè)銀行等等。而且要加快區(qū)域性資本市場中心的培育與發(fā)展。在條件成熟的區(qū)域培育發(fā)展區(qū)域性證券市場，形成多層次、開放性的金融市場網絡。
　　其次，政府通過發(fā)展經濟和調整產業(yè)結構，建立區(qū)域性人才市場，完善促進就業(yè)工作協(xié)調機制，協(xié)調解決區(qū)域內就業(yè)工作中的重大問題。鼓勵人才在區(qū)域間合理流動，地方政府應該對流動人才的戶籍遷移、社會保障、子女的入學入托等問題給予當地居民同樣待遇。
　　最后，政府可以采取適當優(yōu)惠扶持鼓勵建立區(qū)域內技術市場，完善持續(xù)激勵自主創(chuàng)新和創(chuàng)新成果向現實生產力轉化、體現技術參與收益分配的制度，加大鼓勵區(qū)域間技術服務優(yōu)惠政策的力度，對科技中介機構開展區(qū)域間技術咨詢和技術服務給予稅收扶持；加強區(qū)域技術市場基礎設施建設，提高技術市場公共服務能力，大力推進技術市場的信息化建設，結合國家科技成果轉化基礎條件平臺建設，建立面向社會、輻射全國的技術交易服務平臺，支持區(qū)域性技術交易網絡的建設。