關鍵詞: 小產權房/房產稅/住房保障
內容提要: 從小產權房形成的原因入手，提出建立集體土地使用權流轉制度、嚴格區(qū)分公益征收與商業(yè)拆遷、分別情況處理現存的小產權房、開征房產稅、改革住房保障制度等措施。
所謂小產權房，是指不符合城鄉(xiāng)建設規(guī)劃、在集體土地之上建造并出售給非本集體成員的房屋。由于違反現行法律，所以小產權房從產生之日起就不合法，其所謂的“小產權”也并非“產權”，只是民間約定俗成的一種說法，實質是不受法律保護的“產權”。雖然小產權房本身不合法，但是其不斷發(fā)展壯大的現實卻給社會帶來諸多問題，給立法、執(zhí)法帶來諸多困惑，因此解決這一問題就成為當務之急。我們應在準確分析其產生根源的基礎上，提出既要維護各方利益和社會穩(wěn)定，又能實現可持續(xù)發(fā)展的對策。
一、小產權房問題產生的原因
（一）小產權房是農民集體利益與政府利益博弈的結果
現行法律規(guī)定，農村集體土地屬于集體所有。在集體土地之內，只允許本集體村民依法申請宅基地并建造房屋，不允許集體出讓土地進行房地產開發(fā)建設，也不允許農民個人出賣宅基地或轉讓房屋給非本集體成員變相進行房地產開發(fā)。確需使用集體土地開發(fā)房地產的，應先由國家征收集體土地，再行出讓給開發(fā)商，由開發(fā)商進行商品房開發(fā)建設后出售?，F實的問題是國家征收集體土地的價格與國家出讓土地的價格之間存在較大的利益空間，有的后者是前者的幾倍、幾十倍，這部分差價利益由國家取得，本來就不富裕的農民集體對此非常不滿，當有機會出讓土地獲得大于國家征收的回報時，集體便不惜違法，義無反顧地為之。從理論上講，所有權是權利人對其財產享有占有、使用、收益和處分的權利，既然法律規(guī)定集體對其土地享有所有權，就應該賦予其處分權和收益權，而太多的限制使集體對其土地幾乎喪失了處分權和收益權（只能通過農業(yè)生產經營或經過批準興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地而獲得收益），這就嚴重損害了集體土地所有權的完整，限制了集體土地的權利行使。對這一問題，農民集體現實的做法就是用建設、出售小產權房的行動來“維權”，同時，一些地方政府的違法審批也起到了推波助瀾的作用。
（二）小產權房問題是公眾的住房需求與高房價之間對抗的結果
城市化是人類社會進步的標志，也是我國實現經濟結構轉型、消滅城鄉(xiāng)差別、發(fā)展經濟的重要步驟。近年來，我國城市化的速度日益加快，城市人口呈迅速增加的態(tài)勢，解決住房問題就成了城市發(fā)展的重要任務。新城市居民需要有一套屬于自己的住房，老城市居民需要更換更大的住房，城市富人需要擁有更多房屋實現投資目的，因此近年來我國大中城市房地產業(yè)發(fā)展迅速。但是相對于不斷攀升的房價而言，城市中低收入者收入的增加遠遠落后于房價的漲幅。房價的增長直接刺激了人們的購房欲望，因為如果現在不買，以后會更買不起。當其經濟實力不能購買商品房時，小產權房便成了唯一的選擇。截至2009年7月，北京的商品房均價為14650元/平方米[1]，同年4月，北京通州區(qū)的小產權房均價為5000元/平方米[2]，二者相差十分明顯。調查顯示，如果能夠購買正規(guī)的商品房，多數購房者是不會選擇購買小產權房的。購買小產權房者多是中低收入者，如外來打工或經商人員、留城大學畢業(yè)生、城市中低收入者。小產權房多處于城鄉(xiāng)結合部，交通相對不便，居住環(huán)境相對較差，購房者對小產權房的法律風險心知肚明，但是較低的房價是吸引他們購買的唯一原因。許多市民坦言：購買小產權房就是為了“能有個住的地方”。據統計，到2008年初，北京市的小產權房占到房地產市場的20%； 2007年，深圳市的小產權房占全市住房總數的49%，到2009年6月，深圳住宅總面積約為2. 6億平方米，其中小產權房高達1. 6億平方米，比例已經超過60%[3]。到2010年初，據非官方統計，全國的小產權房面積達到60多億平方米[4]。
（三）政府職能發(fā)揮不力客觀上導致了小產權房的發(fā)展壯大
小產權房從產生時起就不合法，但是能夠不斷發(fā)展壯大，其外因是政府監(jiān)管查處不力。小產權房多集中在市郊，就在政府的眼皮底下，從開工建設到出售交付，不是一朝一夕之事，有關部門不可能發(fā)現不了，如果能夠發(fā)現一起查處一起，也不會導致現在的局面。在2000年前后，各地的小產權房還不敢公開銷售，多是通過與村民簽訂君子協議，以村民的名義購買，過戶只能偷偷在村委會進行；現在，小產權房的銷售已經完全公開化，開發(fā)商不再遮遮掩掩，而是明確告訴對方是小產權房，也不再虛假承諾將來可以辦市證。開發(fā)商之所以敢于公開銷售小產權房，也與政府部門查處不力有關。個別地方政府為了獲取一定的利益，違規(guī)審批小產權房的建設，甚至一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公開發(fā)放房產證，這也在一定程度上助長了小產權房的發(fā)展。
（四）小產權房問題是公眾與政府心理對抗的結果
盡管有關部門不斷發(fā)布對小產權房的禁令和購房警示，但是公眾的購買熱情卻絲毫不減。究其心理原因，是購房人拿法不責眾的心態(tài)與政府的決心對抗，其心理是：反正有許多人購買小產權房并居住，政府總不會強制拆除；如果政府強行拆除，這些居民就無處可住，就會引發(fā)新的社會矛盾。購房者還認為，政府對小產權房的形成也是有責任的，因為政府沒有嚴格禁止小產權房的建造和出售，所以在強制拆除時也可以與政府進行討價還價，爭取最大限度地維護自己的“利益”。事實也證明強制拆除的極少，即使強拆，也會給予一定的補償，如2009年8月，為配合濟南西客站的建設，濟南市拆除了槐蔭區(qū)“格林小鎮(zhèn)”的25棟小產權房（業(yè)主2006年購買時的價格為1320元/平方米，遠遠低于當時的商品房價格），拆除時業(yè)主獲得的補償多為原購房款加10%的退房獎勵[5]。類似的現實客觀上也助長了公眾購買小產權房的信心?？傊@種公眾與政府的心理對抗是十分危險的，它不僅表現了法律制度長期難以落實的尷尬局面，更損害了法律的尊嚴和政府的威信，嚴重影響黨和政府執(zhí)政能力的實現。
二、小產權房問題的實質
從以上原因分析不難看出，小產權房問題的實質是我國二元制土地制度所產生的利益分配問題，其他諸如高房價、政府監(jiān)督不力等原因，均為推動小產權房發(fā)展的次要原因。對于國有土地，國家可以通過土地出讓、轉讓等方式獲得土地出讓金、稅收等利益。土地出讓金是基于國家是土地的所有者而獲得的利益，而稅收是基于交易行為而獲得的利益。對于集體土地而言，據現行制度，農民集體基于土地所有者身份從土地增值中獲得的收益卻是相對較少的，為實現自身利益，一旦有機會從土地中獲得更多利益，農民集體便不惜突破現行制度，這是維護自身利益的本能體現，從理論上講是無可厚非的。因此，我們確有必要對現行制度進行反思，還農民集體土地所有者身份，使其真正享有土地所有者的權益。
由小產權房引發(fā)的集體利益與國家利益的沖突是主要的，同時，還會引發(fā)地方政府利益與國家利益的沖突、農民集體利益與集體經濟組織個別負責人的利益沖突。對于地方政府違規(guī)審批小產權房并獲利的行為，應從加強地方政府依法行政的角度進行處理；對集體經濟組織個別負責人從出讓土地建設小產權房中獲利的情況，應從嚴懲腐敗角度進行查處。